torsdag 9 oktober 2014

Offentlig upphandling, en fallstudie i hur det påverkar företag och slösar skattepengar


Trogna läsare har noterat att jag ibland kommenterar på problemetiken med offentlig upphandling och hur den i vissa lägen är uppenbart kontraproduktiv då programvarubolag riktade mot offentlig sektor har ungefär dubbla rörelsemarginalen jämfört med andra bolag (analys där jag jämför Vitec,Readsoft, Addnode och Formpipe Software) och att marknaden för IT-infrastruktur lider av hela havet stormar där upphandlingar överklagas (se analys av Atea).

Under sommaren erhöll Formpipe Software en stor order från Stockholms stad där de vann överlägset utifrån både kvalitetsaspekter och pris. I det här fallet överklagade den enda godkända konkurrenten (Lemontree Enterprise Solutions AB) upphandlingen och den 30:e september beslutade Förvaltningsrätten att Stockholms stad gjorde fel då de valde Formpipe Software.

En offentlig upphandling kan förenklat delas in i två delar, ”skallkrav” vilka måste uppfyllas för att upphandlaren ska ta hänsyn till budet och ”börkrav” vilka utgör grund för att identifiera det bästa budet. Inom många branscher är det numera kutym att lusläsa både upphandlingen och anbuden i syfte att hitta fel som man sedan kan utnyttja för begära en omprövning om man förlorat. Det här ställer enormt stora krav på upphandlaren och min personliga uppfattning är att det är oerhört svårt för kommuner eller myndigheter att locka till sig rätt kompetens för att uppnå detta.

Lemontrees yrkande

I sitt yrkande har Lemontree yrkat på följande skäl till att Stockholms stad ej borde ha låtit Formpipe delta i upphandlingen. 

  •  Formpipes företrädare som undertecknat anbudet var ej behörig.
  • Den tekniska systemarkitekten saknade den formella kompetens som krävdes enligt upphandlingens kravbild. 
  •  Formpipes ekonomiska stabilitet motsvarade ej det åtagande som upphandlingen omfattar.

Förvaltningsrättens uppgift att avgöra huruvida ett formellt fel har begåtts och hur detta bör hanteras vilket inte alltid är den mest effektiva lösningen för oss skattebetalare (det är viktigare med förutsägbarhet i ett rättssamhälle). I det här fallet har Lemontrees jurister identifierat tre skall-krav där de hävdar att Formpipe ej uppfyller kraven. Om Förvaltningsrätten bifaller minst ett av dessa yrkanden innebär det att Stockholms stad har begått ett fel i upphandlingen då de tagit Formpipes anbud i beaktande trots att anbudet ej uppfyllde skall-kraven. Felet ska därefter rättas vilket enligt Lemontrees yrkande skulle innebära en förnyad prövning av anbudsansökningar och att Formpipes anbud där ej ska beaktas (vilket innebär att Lemontree vinner då konkurrenter saknas).

I det här fallet har Förvaltningsrätten avslagit de första två yrkandena men bifallit det tredje då Formpipes svenska dotterbolag ej uppfyller kravet på kreditratingen AA (utges av Soliditet) eller 4 (utges av UC).

Själva beslutet ger även ett bra exempel för oss lekmän i hur svårt det är att förutsäga domsult. I det här fallet har Formpipe och Stockholm Stad bedömt att det räcker med att bifoga ett intyg där man redogör för Formpipes koncernstruktur (se bild) och Lemontree har bestridit detta.



De två yrkandena kan ses som två motsatta utsagor där det är Förvaltningsrättens uppgift att besluta vilket yrkande som kan anses ha bäst stöd i lagen och rättspraxis. Förvaltningsrätten har i det här fallet beslutat att utsaga två är den korrekta och går därför på Lemontrees linje.

  • Formpipe A/S är en viktig del av Formpipe Software som utgör 2/3 av omsättningen och hela koncernens leveransorganisation. Dotterbolaget Formpipe A/S är belånat genom ett koncerninternt lån då Formpipe Software köpte Traen A/S för en ansenlig summa pengar och har placerat skulden i dotterbolaget. Eftersom det ej är troligt att koncernen sätter Formpipe A/S i konkurs i syfte att undvika ett olönsamt åtagande gentemot Stockholm stad kan koncernens totala kreditbetyg (4) beaktas.
  • Formpipe A/S är ett hårt belånat dotterbolag till Formpipe Software. Då det ej redovisats formella garantier för att Formpipe Software skall uppfylla dotterbolagets åtaganden i ansökan kan intyget ej gälla för att anbudet skall anses uppnå kreditratingen AA eller 4.


Domslutet innebär att Stockholms stad enligt Förvaltningsrätten har brustit i sin skyldighet att behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt vilket åsamkat Lemontree skada och att ett nytt anbudsförfarande skall genomföras.

Slutsatser och lärdomar

Det vi ser i den här typen av domslut är att det är oerhört viktigt att ha skickliga jurister på sin sida i samband med upphandlingar. Jag är till exempel måttligt imponerad av Atea som IT-leverantör och företag, men de arbetar i svåra nischer och Atea är uppenbarligen skickligt på att vinna sina upphandlingar.

I Formpipe Softwares fall är min gissning (utan starkt stöd) att upphandlingen kommer att fördröjas rejält men att den förr eller senare tillfaller Formpipe. Antingen via överklagan eller att Stockholms Stad gör om upphandlingen på grund av pris, avsaknad av en acceptabel lösning eller bristande konkurrens. Det här kostar pengar för skattebetalarna och fördröjer uppgraderingen men på ett eller annat sätt tror jag att Stockholms stad får den leverantör de önskar, tillslut.

Tillägg och slutrapport

Som ett resultat av att Förvaltningsrättens beslut valde Stockholms Stad att dra tillbaka sin upphandling och göra den på nytt. I praktiken innebär det att Stockholm Stad tog bort den teknikalitet som Lemontree hade åberopat och genomförde samma upphandling igen med resultatet att Formpipe Software vann den nya upphandlingen (pressmeddelande).

Totalt blev det nya avtalet 2 Mkr dyrare och införandet av systemet fördröjdes med minst ett och ett halvt år. Däremot vann samma leverantör och skattebetalarna får stå för kostnader i samband med domstolsförfarande och den förlorade produktivitetsökning som fördröjningen medfört.

13 kommentarer:

  1. Det är slutklämmen på din sista mening som är det centrala i hela dårskapet.. "..att Stockholms stad får den leverantör de önskar, tillslut."
    Hela principen kring offentlig upphandling är ju att kunden/upphandlaren INTE skall ha preferenser kring vem som skall bli leverantören, utan via kraven så skall det bästa erbjudandet antas.
    Men så funkar ju inte verkligheten, utan precis som du skriver så kommer det formuleras något krav som gör att lämplig leverantör är den enda som kan leva upp till det och vips har man fått den leverantör man önskar.

    Jag börjar som skattebetalare bli väldigt trött på detta och som leverantör trött på att fokusera på allt annat än innehållet för att vinna kontrakt...

    SvaraRadera
    Svar
    1. Min uppfattning är den motsatta. De riktiga katastroferna inträffat när upphandlingen är objektiv och den som överdriver eller utnyttjar ansökan vinner.

      Att erbjuda (billiga) konsultklasser som inte finns eller materiel med kritiska svagheter gör varken skattebetalarna eller upphandlaren nöjd.

      Radera
  2. Håller med dig till 100%.

    Jag har numera en lång erfarenhet av LOU-upphandlingar både som anbudsgivare och som upphandlare. LOU har helt havererat och slutat att fungera. Fortifikationsverket gjorde nyligen en upphandling där 7 av 9 anbud förkastades av formkrav. Tex att referensprojekt var av fel sort. När det händer har man tappat fokus på varför man handlar upp något och helt inriktad på att inte göra fel och glömmer då bort att mam faktiskt borde koncentrera sig på att göra rätt istället...

    SvaraRadera
    Svar
    1. Oj, det var ett rejält magplask.

      Min favoritlösning som en närstående alltid använder är att han aldrig köper någonting först. Istället åker han runt till grannkommunerna och kollar vad hans kollegor har fått på sina upphandlingar. Sedan skriver han upphandlingen baserat på vilka krav som särskiljer de bästa grejerna från resten.

      Det intressanta i karusellen är att han dessutom aldrig bli överklagad i upphandlingarna. Det verkar som att en tillverkare helt enkelt ger upp när de förlorar en upphandling på att deras modell saknar en integrerad strömkabel i A-stolpen och att de istället häftar fast den utanpå.

      Radera
  3. Det var Aktieingenjören jag höll med (bara för att vara tydlig)

    SvaraRadera
  4. Tanken var säkert god från början, men även min erfarenhet säger att man borde skrota LOU och göra något bättre för skattepengarna istället.

    SvaraRadera
    Svar
    1. Tanken med regler är alltid god, men jag tror att man i på ledningsnivå ofta har svårt att inse hur mycket skada de orsakar med "små förbättringar".

      Vilket även gäller stora förbättringar såsom SSM:s nya regler för reaktorkylning.

      Radera
  5. Som man frågar får man svar. Gör du ett krångligt otydligt förfrågningsunderlag (nästan alltid då kompetens inom dessa områden ofta saknas ute i kommunerna samt att de är för stolta/snåla för att ta proff. hjälp) så blir det rörigt och otydligt med överklaganden som resultat. Dessutom ofta problemet att man vill ha en viss leverantör och försöker anpassa FU:t för denne vilket ofta blir galet då konkurrenterna då granskar extra noga och överklagar. Svårlöst men LOU bör revideras kraftigt och direktupphandlingar bör godkännas för högre belopp än idag, då skulle vi skattebetalare kunna lägga våra inbetalda pengar på betyfligt värdefullare ändamål. Tack för ordet!

    SvaraRadera
  6. Jag kan bara hålla med! Jag jobbar som servicetekniker på ett public-servicebolag och vi betalar uppskattningsvis dubbelt så mycket som ett privat företag för utrustning. Dessutom så är allt mycket komplicerat. Det kan ta månader att lösa "enkla" problem eftersom det har upphandlats fel, inte är upphandlat, eller nånting liknande. Det är ju personer som jag som får stå med konsekvenserna på golvet att detta usla system. Jag vill inte ens tänka på vad detta får för konsekvenser inom till exempel vården, om något tar flera månader att lösa för mig så kostar det mer och tar tid. Men inom vården kan ju personer dö på grund av denna tröghet och oflexibilitet.

    SvaraRadera
    Svar
    1. Skönt att jag inte är ensam med den uppfattningen. För mig är det dock lite lättare då jag har externa medel och små kostnader så jag kan undgå de problemen men jag tycker syn om IT-avdelningen ibland.

      Radera
  7. EUs krav hjälper inte riktigt processerna heller

    SvaraRadera
    Svar
    1. Ja, det är många kommuner som har gått på pumpen då de i upphandlingen av kött har hänvisat eller byggt upphandlingen på svenska djurskyddsregler vilket EU ser som ett handelshinder.

      Vill man ha svenskt kött gäller det att välja krav som korresponderar till de svenska kraven men som inte är identiska.

      Radera